Европа под давлением - как преобразовать Евросоюз?

Европейский союз переживает еще один чрезвычайно сложный момент в своей истории. За последние десятилетия он был сформирован дальнейшими кризисами, такими как финансовые потрясения, миграционное давление, пандемия и геополитическая нестабильность. Из этих кризисов Союз вышел усиленным, в соответствии с известным мнением Жана Монне, который заявил в 1967, что «Европа будет создана кризисами и будет суммой решений, принятых в ответ на эти кризисы».^{1 1}.

Однако нынешняя совокупность проблем может оказаться более сложной, чем когда-либо. Сегодняшнее давление многослойно и взаимосвязано: глобальные экономические перетасовки, рост значимости Китая, конкуренция за критически важное сырье, война на европейском континенте, в непосредственной близости от ЕС, неопределенность в трансатлантическом партнерстве и внутриполитическая фрагментация - все это совпало в настоящий момент.

Эти вопросы бросают вызов не только инструментам и компетенциям Союза, но и его институциональной архитектуре и политической сплоченности. На карту поставлена способность Союза сохранять процветание своих стран, поддерживать безопасность на европейском континенте и поддерживать влияние во все более конфликтующем мире.

Сегодняшние вызовы, стоящие перед Европейским союзом, переплетены многими одновременными геополитическими, экономическими и политическими трениями. Не только темпы интеграции, но и ее место в мире зависят от того, найдет ли Европа общий ответ.

Внешние и внутренние факторы ЕС

Для понимания масштабов этих проблем необходимо учитывать как внешние, так и внутренние факторы. Внешние факторы изменяют мировой порядок таким образом, что ослабляют условия для европейской интеграции, такие как прогрессивная глобализация, надежные альянсы и предсказуемые торговые отношения.

Внешние угрозы всегда способствовали совместным действиям и укреплению европейской интеграции. Однако на этот раз все по-другому, потому что внешние угрозы затрагивают новые сферы, где у Евросоюза нет ни компетенции (основы Договора), ни инструментов, которые можно было бы использовать. Кроме того, эти риски несоразмерно влияют на отдельные государства-члены и показывают большие различия в ответах. Поэтому внешнее давление, вместо того чтобы консолидироваться, благоприятствует дифференцированным ответам.

Например, риски безопасности могут быть примером. Некоторые поощряют радикальное увеличение военных расходов, как в случае Польши, стран Балтии или даже Германии, в то время как для других государств-членов, таких как Испания или Португалия, они не мотивируют изменение внутренних политических приоритетов, переориентацию государственных расходов или изменение европейской политики. В области энергетики риски для поставок ископаемого топлива привели к тому, что некоторые страны активизировали декарбонизацию экономики, а другие использовали свои собственные источники энергии, такие как атомная энергия. Таким образом, внешние факторы дифференцируют позиции государств-членов и препятствуют принятию согласованных решений.

Внутри ЕС сталкиваются со структурными ограничениями: расходящиеся национальные интересы, открытый протест совместных решений, отсутствие лидерства, правовые споры, медленные процессы принятия решений, бюджетные ограничения и недостаточная конкурентоспособность. Эти факторы влияют друг на друга таким образом, что усиливают недостатки и препятствуют проведению реформ.

Хотя внешнее давление является значительным, внутренняя динамика ЕС также является основным препятствием.Структура управления Союза затрудняет принятие решительных мер. Потребность в консенсусе и институциональная сложность приводят к задержкам в решении неотложных проблем. Политическая раздробленность в государствах-членах еще больше осложняет координацию. Изменения политического ландшафта в последующих странах, нестабильность правительственных коалиций и растущая популярность радикальных движений меняют отношение к европейской интеграции. Этот меняющийся ландшафт ослабляет способность ЕС формировать свое будущее, поскольку он затрудняет согласование общей позиции по трудным вопросам и создает препятствия для корректирующих действий.

Слабые стороны нынешнего европейского строительства

Еще одна проблема, вызывающая озабоченность в ЕС, - это способность эффективно определять направления необходимых изменений, а именно лидерство. Эффективная координация часто зависит от сильных политических деятелей, направляющих влиятельные политические тенденции в важных государствах-членах, способных достичь консенсуса и установить общее направление действий. На данный момент такого руководства не хватает, а значит, политические инициативы остаются приостановленными.

Французско-германский тандем сегодня фокусируется на урегулировании разногласий между двумя странами, а не на убеждении других членов Европейского союза в решениях, которые он считает необходимыми и необходимыми. Это результат как десинхронизации политической сцены в этих странах (хотя французско-немецкий двигатель ранее действовал эффективно, даже когда в Германии и Франции существовали различные политические силы), так и концентрации на внутренних проблемах и, возможно, прежде всего, неопределенности политического развития и возможности большего присутствия на политической сцене откровенно антиевропейских сил, которые могли бы сыграть важную роль в управлении этими странами.

Даже если это не совсем новое явление, тот факт, что национальные приоритеты отдельных членов могут вступать в противоречие с коллективными целями, уже создает препятствия для совместных действий. Примеры включают решения по вопросам миграции, фискальной политики, энергетической стратегии или международных отношений. Решения в этих областях сталкиваются с сопротивлением со стороны некоторых государств-членов - они в конечном итоге нарушаются, но за счет задержек или снижения эффективности принятых решений. Хотя такие переговоры всегда отражали демократический плюрализм, сейчас они особенно затрудняют принятие быстрых и эффективных мер в кризисных ситуациях.

ЕС был построен как транснациональный проект, который сочетает в себе общий суверенитет с суверенитетом государств-членов. Эта институциональная структура требует постоянных переговоров, компромиссов и консенсуса между правительствами государств-членов. Растущие расхождения в национальных реакциях на внешние факторы и национальные трудности создают напряженность и задержки, когда ЕС должен действовать быстро и решительно.

В прошлом эта модель решала аналогичные проблемы, однако расширение охвата до 27 стран значительно увеличило разнообразие политических приоритетов, что затрудняет достижение единогласия или широкого консенсуса во многих областях политики. Перспектива расширения ЕС на более чем 30 или, возможно, 35 членов еще больше затрудняет принятие решений во все более разнообразном сообществе.

Сложность принятия решений на уровне ЕС также обусловлена гибридным характером ЕС. Это не федеративное государство, которое может навязывать обязательные решения большинством во всех областях, и не только межправительственная организация, основанная на добровольной координации. В системе управления Союза сочетаются транснациональные и межправительственные элементы, и в зависимости от региона действуют различные законодательные процедуры.

В таких чувствительных областях, как налогообложение, внешняя политика или некоторые элементы социальной политики, по-прежнему требуется единогласие или очень широкий консенсус. Невозможно отказаться от этих правил без внесения изменений в Договоры, и это требует одобрения всех государств-членов. Единогласие даже требует применения так называемой «стековой» процедуры, предусмотренной Лиссабонским договором.

Поэтому слабость ЕС в принятии решений не является простым институциональным дефектом, который может быть устранен путем разовой реформы. Это вытекает из самой сути интеграционного проекта, основанного на определенных договором интеграционных механизмах, общих институтах и правовых и финансовых инструментах, которые требуют последовательного, компромиссного сотрудничества между суверенными государствами.

Программа и институциональное разделение

Эта напряженность приводит к фрагментарному подходу к европейской интеграции, поскольку некоторые вопросы неприемлемы для всех членов ЕС. Отдельные правительства выступают против некоторых инициатив по причинам, связанным исключительно с их внутренней политикой, узко понимаемыми экономическими интересами или простыми финансовыми расчетами, даже когда большинство стран видят общие выгоды.

Институциональный дизайн обеспечивает ЕС баланс между национальным суверенитетом и совместными действиями, но в то же время затрудняет принятие быстрых решений. Во времена нарастающих кризисов этот баланс становится одной из самых больших проблем для эффективности европейской политики.

Это сопровождается одновременным искажением доверия к существующим механизмам военной безопасности и существующим соглашениям о союзе. Государства-члены полностью осознают необходимость принятия мер по укреплению обороны, повышению устойчивости к кризисам, повышению экономической конкурентоспособности, ускорению цифровой и климатической трансформации, обеспечению энергетической безопасности, подготовке к дальнейшему расширению, включая реконструкцию Украины, или модернизации сельского хозяйства и систем здравоохранения. Тем не менее, нет соглашения о том, какие конкретные шаги должен предпринять ЕС.

По мере того, как совместные решения становятся все более трудными для достижения, европейская интеграция начинает принимать более различные формы. Как это ни парадоксально, именно различные темпы интеграции могут быть способом поддержания ее динамики.

Наиболее распространенной проблемой является влияние расширения ЕС на принятие решений. Сегодня в 27 государствах-членах трудно достичь консенсуса во многих областях. В таких областях, как внешняя политика, безопасность или некоторые налоговые вопросы, по-прежнему применяется принцип единогласия, который дает каждой стране возможность блокировать решения. В союзе из тридцати или более стран риск паралича принятия решений может быть еще выше.

Поэтому все чаще указывается, что расширение должно быть связано с институциональной реформой, включая, в частности, расширение использования голосования квалифицированным большинством в Совете ЕС и сокращение областей, требующих единогласия. Эта реформа может потребовать внесения изменений в Договор, поскольку действующие договоры во многих случаях четко определяют процедуру принятия решений. Тем не менее, обсуждение реформы Договора является спорным среди государств-членов. Некоторые из них опасаются потерять влияние на решения, принятые на европейском уровне, в то время как другие считают, что без институциональных изменений дальнейшее расширение станет невозможным. Существуют также предложения по частичным решениям, таким как более частое использование так называемых механизмов. «Клаузула о мостах», которая позволяет перейти от единогласия к голосованию большинства без официального пересмотра Договоров.

В ответ на эти вызовы, в отношении дальнейшего расширения и растущего разнообразия ЕС, появилась концепция постепенной интеграции, иногда называемая обратный вход. Он предусматривает возможность включения стран-кандидатов в выбранные политики и инструменты ЕС до официального членства, одновременно задерживая их участие в других областях и в процессе принятия определенных решений. Эти страны могли бы участвовать в едином рынке, исследовательских программах, энергетической политике или инфраструктурных инициативах, получая часть выгод от интеграции, но без статуса полноправного члена.

Такой подход позволит ускорить экономическую и политическую интеграцию без немедленной необходимости расширения всех институтов ЕС. В то же время это будет означать институциональную дифференциацию по всему Союзу, при которой в течение неопределенного периода некоторые страны будут участвовать только в части политики, только в части инструментов, включая финансовые инструменты, и будут участвовать в ограниченном процессе принятия решений.

Неадекватные финансовые ресурсы

Финансовые вопросы являются важным аспектом ограничений и эффективности действий ЕС. Хотя все больше подчеркивается необходимость реформирования бюджета ЕС, как его увеличения, так и изменения структуры расходов, нынешние переговоры по финансовой перспективе на ближайшие годы касаются лишь предложений, слегка меняющих подход к настоящему времени.

Независимо от затрат на расширение, которое не особенно трудно финансировать, ЕС имеет целый ряд других целей, требующих значительного государственного финансирования, как самими государствами-членами, так и на уровне Союза. Однако при наличии амбициозных целей надежные оценки того, как они должны финансироваться, делаются редко.

Нынешний бюджет ЕС, ограниченный примерно 1% от общего ВВП государств-членов, непропорционален объему задач ЕС и должен быть реализован. Кроме того, этот бюджет основан прежде всего на принципе солидарности между государствами-членами, которые вносят вклад пропорционально их валовому национальному доходу. Эта модель была уместна в эпоху, когда интеграция была сосредоточена главным образом на общем рынке и сельскохозяйственной политике, и Союз не играл такой широкой роли в безопасности, преобразовании энергетики или промышленной политике.

Однако сегодня сохранение финансирования европейской политики почти исключительно на основе трансфертов между странами маскирует фактический масштаб расходов, связанных с законодательством ЕС. Значительная часть нормативных актов, принятых на уровне ЕС, предусматривает расходы, которые в основном покрываются за счет национальных бюджетов. Если будет признано, что 60-70% закона в государствах-членах ЕС исходит из регулирования ЕС, следует последовательно признать, что значительная часть государственных расходов также имеет свой источник в решениях, принятых в Брюсселе.

Изменение климата, цифровизация управления, адаптация к новым экологическим стандартам или внедрение стандартов кибербезопасности в основном финансируются государствами-членами или частными организациями, подлежащими регулированию. Бюджет Союза только дополняет, часто покрывая лишь небольшую часть фактических расходов.

Это еще больше увеличивает разнообразие между странами. Страны с более сильными государственными финансами могут позволить себе больше поддержки для бизнеса и инвестиций в преобразования, в то время как более слабые экономики сталкиваются с бюджетными ограничениями. В результате единый рынок фрагментирован, а темпы реализации законодательства ЕС становятся неравномерными. Отмена правил государственной помощи, хотя и облегчает финансирование преобразований в краткосрочной перспективе, углубляет асимметрию в долгосрочной перспективе, поскольку она благоприятствует более ресурсоемким странам.

Ожидания в отношении Европейского Союза растут гораздо быстрее, чем их финансовые возможности. Даже самые продуманные стратегии останутся лишь декларациями, если ЕС не сможет найти новую модель финансирования амбициозных целей.

В этой ситуации недостаточно только увеличить текущий бюджет ЕС, хотя такое решение, несомненно, необходимо. Попытка финансировать всю новую политику только за счет увеличения традиционного бюджета приведет к бесконечным спорам. Необходим параллельный поиск новых моделей финансирования, выходящих за рамки традиционной логики перераспределения между странами.

Следует учитывать, что будущий Союз, возможно, со значительным числом более тридцати стран, не может полагаться исключительно на логику перераспределения между «чистыми вкладчиками» и «чистыми бенефициарами». Такая модель способствует мышлению с точки зрения баланса, а не рассматривает бюджет как инструмент для достижения общих целей.

Возможно, потребуется разделить два финансовых механизма. С одной стороны, бюджет солидарности должен оставаться для финансирования политики перераспределения - сплоченности и сельского хозяйства - на основе логики выравнивания различий в развитии. С другой стороны, следует создать новую систему параллельного финансирования стратегических проектов, которая не будет зависеть ни от единогласия всех стран, ни от традиционного механизма национальных взносов.

Без нового подхода к финансированию европейской политики даже самые убедительные доклады и стратегии останутся каталогом пожеланий. В докладе Марио Драги указывается на масштабы проблем конкурентоспособности, оценивая необходимые расходы примерно в 800 миллиардов евро в год. Однако даже эта внушительная сумма касается лишь урезания проблем, стоящих перед Союзом.

Реформы также необходимы в оборонной политике, в создании стратегической устойчивости, в цифровой, энергетической и климатической политике, в финансировании расширения и реконструкции Украины, в модернизации сельского хозяйства, а также в подготовке к будущим пандемиям или стихийным бедствиям. Масштабы проблем сегодня больше, чем когда-либо, и ожидания для Союза растут гораздо быстрее, чем его финансовые возможности.

Области новых уровней интеграции ЕС

Ответы на эти вызовы можно искать в переосмыслении процессов европейской интеграции. Поскольку в приоритетах государств-членов наблюдаются большие расхождения, растет потребность в поиске путей и подходов к решению новых проблем, даже если некоторые страны готовы к этому.

Уже обсуждалась концепция так называемой переменной геометрии европейской интеграции, в которой некоторые страны могли бы принять решения, которые идут дальше, чем могут быть согласованы между всеми членами. Это означает, что некоторые страны выиграют от более амбициозных и совместных интеграционных механизмов, в то время как другие останутся на нынешнем уровне интеграции. Достигнута договоренность о таких далеко идущих решениях в области изменяемой геометрии, но именно этот подход стал причиной так называемого усиленного механизма сотрудничества в Лиссабонском договоре.

Основным преимуществом расширенного сотрудничества является динамика, которую оно вносит в процесс интеграции. Речь идет не об исключении кого-либо, а о том, чтобы позволить им начать деятельность, которая со временем может привлечь больше участников. Опыт показывает, что многие инициативы, которые меняются с течением времени, становятся более распространенными, когда меняются политические и экономические условия.

Однако этот механизм не является безрисковым. Диверсифицированное участие может осложнить институциональную структуру, привести к перекрытию различных форматов сотрудничества и создать ощущение маргинализации среди не участвующих стран. Финансирование, ограниченное участниками, может еще больше усложнить бюджет.

Потенциальные области для будущего применения этого механизма включают оборонное сотрудничество, энергетическую политику, развитие критической инфраструктуры, инвестиции в цифровые технологии, искусственный интеллект или полупроводниковую промышленность. В области миграции, судебного сотрудничества или некоторых аспектов налоговой политики можно было бы также начать действия между странами, готовыми к более глубокой интеграции.

Поскольку совместные решения становятся все более трудными для достижения, европейская интеграция может развиваться благодаря сотрудничеству тех стран, которые готовы двигаться вперед. Дифференцированный темп интеграции не обязательно означает ослабление Союза – он может стать способом сохранения его способности действовать.

Более новым и политически важным примером является участие двадцати четырех стран в финансовом механизме, связанном с поддержкой Украины. Данная инициатива является попыткой применить логику «расширенного сотрудничества» не только в технических вопросах, но и в стратегической и геополитической сферах. Хотя этот механизм не обременяет все государства-члены, принятие самого решения требовало полного единогласия. Это свидетельствует об ограничении использования расширенных правил сотрудничества. Требования Договора означают, что, хотя принятый механизм не охватывает все страны, все должны согласиться на его запуск.

Преодоление этого ограничения будет означать выход за рамки договоров ЕС и заключение отдельного соглашения по делу только между заинтересованными государствами-членами ЕС и даже вне рамок ЕС, как это было в случае с Шенгенской зоной. В этом контексте задача заключается в определении взаимосвязи между новым механизмом и институтами и инструментами Союза и в решении институциональных и финансовых вопросов.

Европа не может выбирать между единством и эффективностью сегодня - она должна найти способ сохранить и то, и другое. Если полное согласие всех стран окажется невозможным, способность действовать может обеспечить новые, гибкие формы сотрудничества.

Отдельный договор потребует отдельной институциональной и финансовой базы. Поскольку такой механизм не охватывает все государства-члены ЕС, он не требует от всех стран участия в процессе принятия решений или совместного покрытия расходов на его функционирование. В то же время дифференцированное участие может осложнить институциональную структуру, привести к перекрытию различных форматов сотрудничества и создать ощущение маргинализации среди стран, не являющихся участниками.

Еврозона, в которую в настоящее время входят двадцать одна страна, является примером более глубокой интеграции в конкретной области без всех членов. Хотя она формально не основана на расширенной процедуре сотрудничества, она отражает принцип, согласно которому участие в определенных стратегиях может быть дифференцировано без ущерба для целостности Союза в целом.

Заключение

Поэтому Союз сталкивается с дилеммой: как сохранить согласованность структуры, ее способность реагировать на вызовы и солидарность, не допуская при этом паралича, вызванного оппозицией меньшинства. Особенно, когда на окраинах Союза уже несколько лет идет полномасштабная война, требуется безопасность как отдельных стран, так и всего сообщества.

Блоки принятия решений имеют реальные последствия. Они затягивают реформы, ослабляют переговорную позицию ЕС на международном уровне и создают разочарование среди стран, готовых углубить интеграцию. В условиях растущей глобальной конкуренции и проблем безопасности отсутствие быстрых решений может поставить Европу в невыгодное положение. Поэтому перед Союзом стоит вопрос о том, как сохранить инклюзивность и солидарность, не допуская при этом паралича, вызванного оппозицией меньшинств.

Ответ на эти вызовы может быть гибридным. ЕС добился слишком многого, чтобы отбросить это, и все существующие формы сотрудничества должны быть продолжены и развиты. В то же время более эффективным и быстрым может быть решение новых проблем, если будут приняты меры в более узкой группе европейских стран, а не только членов ЕС, которые готовы работать вместе.

Это не обязательно означает классическую модель переменной геометрии европейской интеграции или концепции концентрических интеграционных кругов. Новые уровни интеграционных механизмов за пределами существующих структур ЕС могут быть более подходящими. Они не должны охватывать все существующие государства-члены и могут также включать страны, все еще не входящие в Союз.

Крайне важно, чтобы страны-участницы были готовы к поиску общих ответных мер на новые угрозы и достигли согласия относительно необходимых шагов, механизмов сотрудничества, финансовых ресурсов и институциональных рамок для решения этих проблем.

^{1 1}У меня есть Мы всегда думали, что Европа будет в кризисе, и какова будет сумма решений, которые мы приведем к этим кризисам., смотреть. Институт Жана Моннедоступ онлайн.