Экономическое право в Польше на протяжении многих лет вызывает все больше сомнений в его прозрачности и эффективности. Вступление нашей страны в Европейский Союз потребовало реализации директив и правил для упрощения и гармонизации правил ведения бизнеса на едином рынке.
На практике, однако, национальный законодательный процесс часто увеличивал административное бремя, расширяя минимальные требования ЕС, чтобы включить дополнительные положения, приводя к длительным, не всегда оправданным правовым нормам и увеличению затрат на операционные компании. Такой подход подрывает конкурентоспособность польских компаний и парадоксальным образом задерживает внедрение инноваций на рынке.
Явление, называемое «золотое покрытие», происходит от английского слова «золотое покрытие» и заключается в добавлении к имплементационным актам или законам правил, которые выходят за рамки основных требований гармонизации ЕС. Среди наиболее распространенных проявлений эксперты перечисляют расширение каталогов обязательств для предпринимателей, ужесточение штрафных санкций за нарушения и введение ненужных трудоемких административных процедур. В результате возрастает не только бюрократическая нагрузка, но и риск возникновения противоречий между различными правовыми актами и продления срока реализации новых решений. Отсутствие обоснованной оценки воздействия, в частности в рамках анализа воздействия на малые и средние предприятия, делает «золотые поправки» экономически рациональными и законодательный процесс выходит из-под контроля.
«Отчет о золоте в Польше» Опубликовано несколько недель назад по инициативе Мы проверяем, действуя в рамках Фонда поддержки предпринимательства, в сотрудничестве с канцелярией имени Доманского Закржевского Палинки. Техническая работа проводилась командой по нормативным советам, законодательству и соблюдению, возглавляемой доктором Анной Хлебицки-Йозефович, при поддержке Гневомира Вычиховски-Кучты, Александры Линиевич и Марцина Куны. Проект координировал Адам Малиновский, а стратегический надзор за анализом осуществлял уполномоченный по дерегулированию Рафал Брзоска. Правовой статус, включенный в исследование, соответствует ситуации 12 мая 2025 года, что позволяет достоверно оценить масштаб и специфику позолоты в польской правовой системе. Это дает читателю широкую картину проблемы и вдохновение для реформ в законодательном процессе.
Покрытие золотом в теории
Феномен позолоты включает в себя процесс преобразования и внедрения директив Европейского Союза в национальный правовой порядок. Директивы определяют только цели (результаты), которые должны быть достигнуты государствами-членами, предоставляя им свободу выбора формы и средств осуществления. В отличие от правил, которые были непосредственно применимы с момента вступления в силу, директивы требуют внедрения в национальное законодательство, что создает возможности для чрезмерного регулирования, когда законодатель вводит законодательство, которое выходит за рамки необходимого минимума ЕС. Такое покрытие золотом может происходить как в тех случаях, когда принятый закон предусматривает минимальную гармонизацию, так и в тех случаях, когда Директива допускает более строгие стандарты на национальном уровне.
На практике позолота принимает различные формы. Это может быть более строгое применение закона, чем в других государствах-членах, не допуская отступлений, предусмотренных директивами, или поддерживая национальные стандарты выше, чем требуется законодательством ЕС. Кроме того, часто возникают новые административные трудности, выходящие за рамки целей стандарта ЕС, а также введение более строгих санкций или механизмов принуждения, чем предусмотрено директивами.
Хотя отклонение от минимума ЕС не всегда должно приводить к негативным последствиям, важно взвесить противоречивые ценности. Любое регулирование в пределах золотистого покрытия должно быть оправдано на основании важных общественных интересов, пропорционально цели Директивы и оправдано обоснованной оценкой воздействия (РИ). На практике отсутствие такого анализа приводит к тому, что «золотые» поправки зачастую не приносят желаемых социально-экономических выгод и вместо облегчения бизнеса создают дополнительные барьеры.
Негативные последствия позолоты в основном наблюдаются в ухудшении конкурентоспособности национальных предприятий, повышении затрат на соблюдение нормативных требований и фрагментации внутреннего рынка. Предприниматели должны адаптировать операционные процедуры к особенностям польских правил, что часто приводит к задержкам в внедрении инноваций и увеличению административной нагрузки. Отсутствие координации и транспарентности в законодательном процессе лишь усугубляет эти проблемы, затрудняя достижение общеевропейских целей.
Покрытие золотом в теории
Феномен позолоты включает в себя процесс преобразования и внедрения директив Европейского Союза в национальный правовой порядок. Директивы определяют только цели (результаты), которые должны быть достигнуты государствами-членами, предоставляя им свободу выбора формы и средств осуществления. В отличие от правил, которые были непосредственно применимы с момента вступления в силу, директивы требуют внедрения в национальное законодательство, что создает возможности для чрезмерного регулирования, когда законодатель вводит законодательство, которое выходит за рамки необходимого минимума ЕС. Такое покрытие золотом может происходить как в тех случаях, когда принятый закон предусматривает минимальную гармонизацию, так и в тех случаях, когда Директива допускает более строгие стандарты на национальном уровне.
На практике позолота принимает различные формы. Это может быть более строгое применение закона, чем в других государствах-членах, не допуская отступлений, предусмотренных директивами, или поддерживая национальные стандарты выше, чем требуется законодательством ЕС. Кроме того, часто возникают новые административные трудности, выходящие за рамки целей стандарта ЕС, а также введение более строгих санкций или механизмов принуждения, чем предусмотрено директивами.
Хотя отклонение от минимума ЕС не всегда должно приводить к негативным последствиям, важно взвесить противоречивые ценности. Любое регулирование в пределах золотистого покрытия должно быть оправдано на основании важных общественных интересов, пропорционально цели Директивы и оправдано обоснованной оценкой воздействия (РИ). На практике отсутствие такого анализа приводит к тому, что «золотые» поправки зачастую не приносят желаемых социально-экономических выгод и вместо облегчения бизнеса создают дополнительные барьеры.
Негативные последствия позолоты в основном наблюдаются в ухудшении конкурентоспособности национальных предприятий, повышении затрат на соблюдение нормативных требований и фрагментации внутреннего рынка. Предприниматели должны адаптировать операционные процедуры к особенностям польских правил, что часто приводит к задержкам в внедрении инноваций и увеличению административной нагрузки. Отсутствие координации и транспарентности в законодательном процессе лишь усугубляет эти проблемы, затрудняя достижение общеевропейских целей.
Примеры золотого покрытия в Польше
Примером защиты сигнальных устройств является один из первых случаев чрезмерного регулирования, выявленных в докладе. Закон от 14 июня 2024 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза, реализует Директиву 2019/1937, но уже на этапе формирования каталога уведомлений законодатель решил ограничить его сферу действия. Хотя сама директива не налагает обязательства по введению закрытого перечня нарушений и даже поощряет его расширение с целью защиты как можно более широкого круга случаев, польское законодательство определяет каталог нарушений в статье 3 (1) - (2) и придает ему закрытый характер, не позволяя трейдерам свободно распространять сферу применения за пределы строго указанных областей права, обычно применимых. Такое строительство может привести к ослаблению защиты сигнальщиков в Польше по сравнению с другими странами ЕС, где принимаются более широкие каталоги, иногда охватывающие все потенциальные нарушения.
Вторым элементом чрезмерного регулирования является обязательство ознакомиться с процедурой внутреннего уведомления в соответствии со статьей 24(3) - (4) Закона. Польский законодатель пошел дальше директивы, навязывая юридическим лицам необходимость формальных консультаций не только с профсоюзами и представителями работников, но и с представителями лиц, занятых по гражданским договорам, при отсутствии институциональной профсоюзной организации. Кроме того, четко определены сроки проведения таких консультаций (от пяти до десяти дней), что на практике вводит дополнительный этап и риск задержек при настройке внутренних каналов уведомления.
В результате оба правила, а именно закрытый каталог нарушений и жесткие процедуры консультаций, создают повышенную организационную нагрузку и в то же время снижают гибкость системы защиты сигнала. Особенно это касается малых и средних предприятий. МСП имеют ограниченные штатные и юридические ресурсы, поэтому подготовка консультационных документов и проведение официальных совещаний продлевают срок создания механизмов отчетности о нарушениях. Расходы, связанные с процессом консультаций (включая наем консультантов или учебных групп), могут составлять значительную часть оперативного бюджета, зачастую несоразмерную масштабам операций. Задержки в осуществлении внутренних процедур также приводят к риску несоблюдения требований ЕС в течение требуемого срока и снижению уверенности потенциальных осведомителей в эффективности безопасности в этих небольших организациях.
В докладе этот пример выделен как «быстрые вина». Удаление закрытого каталога и ограничение объема консультаций могут быть достигнуты путем простого изменения нескольких пунктов без необходимости перестройки всей сигнальной системы. Такое изменение восстановит полное соблюдение духа Директивы ЕС, одновременно повысив масштабы и эффективность защиты информаторов.
Примеры из финансового сектора показывают, как покрытие золотом может принимать форму как расширения информационных обязательств, так и ужесточения системы санкций за счет пропорциональности.
Первым примером является национальное осуществление Директивы по борьбе с отмыванием денег (2015/849) в Статье 43(4) и Статье 18(2) Закона от 1 марта 2018 года о предотвращении отмывания денег и финансирования терроризма. В то время как директива ЕС требует только действий, ведущих к «декларированию того, являются ли транзакции или действия подозрительными», польский законодательный орган наложил на учреждения обязательство «разъяснить обстоятельства, при которых эти транзакции были осуществлены». На практике это означает, что вместо того, чтобы просто оценивать характер сделки, банки или инвестиционные фонды должны проводить углубленные расследования каждый раз для сложных, дорогостоящих или необычных транзакций, что приводит к значительно более высоким затратам на соблюдение и вынуждает операционные процедуры в международных группах капитала адаптироваться к польским требованиям. Эффект двоякий: с одной стороны, растут расходы на системы обучения, мониторинга и отчетности, с другой стороны, фрагментация единого финансового рынка, поскольку каждое учреждение должно осуществлять отдельные процедуры для Польши.
Второй пример — введение польским законодателем уголовных санкций за невыполнение обязательств по отчетности. Статья 156(1) этого же Закона предусматривает лишение свободы на срок от 3 месяцев до 5 лет для сотрудников соответствующих учреждений, которые не подают уведомление о подозрительной сделке или не передают ложные данные. Директива AML разрешает только санкции и административные меры, оставляя странам свободу вводить уголовные правила, но без обязательства применять их к отчетности. Таким образом, польская имплементация криминализирует поведение, которое в большинстве стран ЕС рассматривается как административное правонарушение, что означает непропорциональное ужесточение ответственности. Кроме того, введение эффективного тюремного заключения за процессуальные проступки препятствует отчетности даже о сомнительных сделках, увеличивая риск бездействия учреждения и снижая эффективность системы борьбы с отмыванием денег.
Оба этих примера – продление обязательства объяснять транзакции и криминализация незавершения отчета – представляют собой «быстрые выигрыши», указанные в отчете. Их устранение или смягчение могут восстановить пропорциональность регулирования и снизить затраты на соблюдение без ущерба для эффективности механизмов ПОД. Между тем, нынешнее правовое государство увеличивает не только бюрократию, но и правовую неопределенность субъектов, работающих на польском финансовом рынке.
Пример в области технологий и кибербезопасности показывает, как национальная реализация NIS2 (2022/2555), содержащаяся в правительственном проекте UC32, выходит за рамки минимальных требований ЕС и налагает чрезмерно ограничительные меры на предприятия, работающие в 18 секторах экономики. Во-первых, Директива NIS2 предусматривает административные штрафы в размере до 10 миллионов евро или 2% от оборота для ключевых организаций и до 7 миллионов евро или 1,4% от оборота для важных организаций. Тем не менее, польский проект в статьях 34(4) и (5) расширяет возможность штрафов до 100 млн злотых за каждое нарушение, вызывающее «прямые и серьезные кибер-угрозы для обороны, государственной безопасности, государственной политики, здоровья человека или серьезного имущественного ущерба».
Второе чрезмерное регулирование — это новые полномочия Управления по кибербезопасности, которое в соответствии со статьей 53 (9)-11) проекта UC32 может приостановить или ограничить концессию или разрешение, приостановить деловую деятельность или даже запретить управление ключевыми лицами. Директива NIS2 предусматривает только временную приостановку сертификации или авторизации и всегда в процедуре с соответствующими процедурными гарантиями; Польское предложение вводит строгие меры без необходимости демонстрировать вину и без точного определения границ компетенции между концессионными органами и органом по кибербезопасности.
Третьей областью чрезмерного регулирования является процедура признания поставщиков компонентов ИКТ как «высокого риска». В соответствии со статьями 67b - 67f UC32 министр по цифровым вопросам после консультаций с Колледжем кибербезопасности может распорядиться об отзыве любого компонента ИКТ во всех секторах, охватываемых Законом, в то время как EU 5G Toolbox только рекомендует оценку риска поставщиков критически важных компонентов 5G и не требует их отзыва. Процедура HRV также не использует стандарты Кодекса административного судопроизводства, что еще больше подрывает юридическую определенность субъектов.
В результате компании, особенно средние, должны нести расходы на закупку и внедрение нового оборудования, адаптацию внутренних процедур и подготовку к административным спорам. По оценкам, до 38 тысяч предпринимателей испытают на себе увеличение бремени соблюдения и фрагментации рынка ИКТ в Польше, что углубит разногласия с другими странами ЕС. В докладе этот набор правил классифицируется как «быстрые вина» - отмена суровых наказаний выше ставок ЕС, ограничение полномочий приостанавливать уступки и упрощение процедуры HRV может восстановить пропорциональность и правовую стабильность без ущерба для кибербезопасности.
В области фармацевтики и медицины в докладе приводится несколько явных примеров избыточных национальных правил, которые выходят за рамки минимальных требований ЕС. Первая – процедура «сострадательного применения» – механизм, позволяющий применять неутвержденный препарат в определенных группах пациентов, страдающих серьезными или угрожающими жизни заболеваниями. Хотя Регламент (ЕС) No 726/2004 предусматривает национальный вариант введения такой процедуры, польский законодательный орган не использовал его таким образом, чтобы защитить население пациента, ограничиваясь импортом целевого показателя для отдельного пациента. На практике это означает, что спонсоры клинических испытаний не могут юридически поддерживать субъектов после окончания клинической фазы, что значительно снижает доступ к перспективным методам лечения, в то время как в Германии или Франции сравнительные процедуры использования существуют уже много лет.
Вторым признаком золотого покрытия является абсолютный запрет на продажу лекарств, отпускаемых по почте, хотя Директива 2001/83/EC разрешает продажу лекарств по почте. Государства-члены ЕС вводят такой запрет только в том случае, если это оправдано объективными причинами здоровья. Запрет Польши в соответствии со статьей 68 (3) Фармацевтического закона применяется без дальнейшего указания этих условий, в то время как, например, в Германии либерализация рынка дистанционных лекарств была признана TEU совместимой с законодательством ЕС. Общий запрет на дистанционную торговлю продлевает сроки доставки пациентов в небольших городах и заставляет аптеки поддерживать дополнительные логистические системы, что увеличивает затраты и снижает конкурентоспособность сектора.
Другим примером чрезмерного регулирования является обязанность ответственных сторон нести расходы на качественное тестирование образцов лекарственных средств, даже если проведенные испытания не свидетельствуют о несоблюдении. Директива 2001/83/EC не налагает такого финансового бремени - инспекции и проверки носят рамочный характер, а расходы на исследования обычно распределяются между агентствами и производителями только в случае обнаружения нарушений. В польском фармацевтическом законодательстве статья 108а(2) ЕКА устанавливает плату за каждую серию тестовых образцов, что приводит к значительным затратам, особенно для небольших фармацевтических компаний и параллельных импортеров.
В докладе все эти примеры классифицируются как «быстрые победы» — простой набор законодательных изменений (введение процедуры использования сложности, уточнение условий запрета на продажу почтовых заказов, отмена обязанности оплачивать пробные тесты) может восстановить пропорциональность без ущерба для безопасности пациентов.
Заключение
В заключение в докладе «Золотое пятно в Польше» показано, что чрезмерное регулирование приводит к значительным издержкам для экономики. Предприниматели, особенно малые и средние предприятия, должны тратить все больше времени и ресурсов на обширные процедуры, отчетность и консультации, которые влияют на конкурентоспособность, замедляют инвестиции и способствуют фрагментации единого рынка ЕС. Это означает меньшую привлекательность Польши как места ведения бизнеса и повышенный риск непредвиденных экономических последствий, таких как продление сроков реализации или колебания доверия инвесторов.
Для эффективного противодействия позолоте в докладе предлагается принять принцип ЕС + 0 - абсолютный отказ от национальных расширений, когда они не являются необходимыми для достижения цели Директивы - и правило «один в, два в», согласно которому каждое новое положение должно быть сбалансировано с устранением двух существующих бремен. Внедрение этих законодательных механизмов позволит сохранить баланс между необходимостью обновления законодательства и необходимостью сокращения бюрократии при одновременном создании модели прозрачного и пропорционального осуществления актов ЕС.
Ключевым условием успеха этих изменений является прозрачный законодательный процесс, основанный на обоснованной оценке воздействия. В докладе отмечается, что без тщательного экономического и социального анализа трудно продемонстрировать, что дополнительная заточка приносит ощутимые выгоды. В частности, требуются регулярные публичные дебаты по новым проектам и точное обоснование любого отклонения от минимальных стандартов ЕС с учетом воздействия на микро-, малые и средние предприятия и рынок труда.
Наконец, авторы указывают на необходимость быстрого пересмотра наиболее обременительных правил (квалифицированных в докладе как «быстрые победы»), которые требуют лишь незначительных поправок для смягчения или отмены. Удаление закрытого каталога нарушений в Законе о защите сигнальщиков, согласование санкций в AML с решениями ЕС или сокращение жестких санкций в проекте NIS2 может немедленно снизить затраты на соблюдение требований при сохранении высокого уровня защиты граждан и безопасности рынка. Такое избирательное дерегулирование должно стать первым шагом на пути к более сбалансированной правовой системе в Польше.
